我们今天来说一下什么是一级土地开发。
土地开发全过程可以划分为三个阶段：一级、二级、三级。一级开发是指拆迁、土地收储、设施配套等一系列土地整理的工作。二级开发是指我们常见到的传统房地产开发，就是通过划拨、公开招拍挂等方式获取土地后，直接盖楼的过程。三级开发一般是指运营，比如产业运营、商业运营等。这三级开发连贯起来，就是一个从土地整理开始到产品运营的一个全过程。我们今天讲第一个阶段：一级土地开发。
【基本概念】一级土地开发就是指由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地或乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。简单理解，一级土地开发就是：生地变熟地、毛地变净地过程（使土地达到出让、建设条件）一级土地开发本身是一定等级政府或者是政府城投公司的开发行为，因为市场化、资金、政策等因素的影响，市场企业（国企、央企、民企）逐渐介入到一级土地开发中。【4个阶段流程】一级土地开发通常包含4个阶段。
1. 项目前期接洽前期接洽阶段通常是公司的投拓部门与地方政府进行接洽，建立一个比较好的合作基础。
这里需要提出的一点是，按照我国土地法规定：只有县级及以上政府才拥有土地开发的决策权如果非要跟乡镇一级政府进行一级土地开发的话，就需要获得上级政府的充分授权，否则这个合作是不成立的。
2. 项目谈判第二个阶段是项目谈判和立项协议阶段，这个阶段十分关键，需要说服政府把这个项目交给企业做。在谈判之前，通常会编制项目策划、概念规划、城市设计、产业规划等，并且对项目做经济测算。重点明确做这个项目能够解决政府的哪些社会发展问题、资金问题。通过项目改造可以提升区域价值、实现土地增值，为城市或片区打造一个高大上和国际化的项目。最后与政府签订一个战略开发协议和开发实施协议。

3. 一级运作

然后就进入到了第三个阶段：实施阶段，包括地块勘探、征地拆迁、安置就业、基础设施建设等工作。在这个阶段涉及多方利益的博弈，尤其在拆迁过程中会产生很多分歧和矛盾，必须保证社会稳定，避免产生民生问题。4. 土地出让最后，就是将土地进行收储，并按照政府土地供应计划进行供地。企业通过划拨、招拍挂、协议出让的方式获得土地，政府获得土地出让金之后，按规定计提后，剩余资金用于一级开发成本。如大家所知，当下我国经济形势不容乐观，房地产首当其冲。加上一些限价、限售的政策，房地产商拿地的节奏放缓了，这就导致出现很多土地流拍的现象。在政府而言，土地流拍的压力是很大的。比如上海市嘉定区，土地储备相对充足，2018年已经流拍多个住宅地。在上海，不管是多么偏僻，住宅地一直以来都是比较珍贵的，出现这种流拍情况着实不好办。政府给规土部门提出要求，要么就别挂、要么就找好兜底单位之后再挂，决不允许出现流拍现象。
【5个关键环节】为了保证一级土地开发工作的顺利推进，有5个关键环节需要重点关注。1. 合作开发协议这个环节是一级土地开发项目推进的基础。通常会有框架性合作协议和开发实施协议两种。框架协议通常约定的是合作意向；开发实施协议是明确很多细致内容，如合作模式、资金流转方式等内容，如果这个协议签不好，极有可能会导致项目推不下去，或者拿不到钱，所以投拓部门在这个阶段十分重要。2. 财务运作模式说一级土地开发目标是土地，其核心本质还是资金的流转。自从我开始从事这个工作以来，公司一直在寻找一二级可以联动的项目，甚至要探索一条一二级联动的模式。对全国各地很多城市的项目摸排下来，全国可以实现一二级联动的城市屈指可数。与其研究一二级联动的模式，莫不如研究一套合理的财务运作模式。在项目进入之前，需要对项目总体经济评价、滚动投入产出分析、资金流转风险分析、利益回报获取路径等做详细的模拟演算，以实现最终项目盈利。3. 土地增值方式

一级土地开发也是需要通过各种手段去经营，以实现利益最大化。

我们将一个项目从生地、毛地开发成净地、熟地，加上一些基础设施建设和公配设施的建设，自然而然的就提高了土地的价值。通常一级土地开发的固定收益是十分有限的，土地的增值价值可以说是一级土地开发的另外一大收入，如何让土地尽可能的增值是一级开发企业需要好好琢磨的事情。通常我们需要梳理清楚整个项目的增值体系，提出增值策略，评估增值投入与产出。4. 运作流程机制如何顺利的实施一级开发工作，需要对一级开发的不同阶段以及不同阶段的特征、内容、要点有清晰的概念，在开始实施之前形成一个完整清晰的运作方案是十分必要的。通常一级土地开发分为启动期、规模开发期、价值提升期和完善期。5. 区域营销土地盘整完毕，就好比商品生产完毕需要上市销售了，推销的工作是要做的，并且这个阶段同样是提高土地增值的一个关键环节。很多项目都要在确定介入后，即着手编制概念规划、舆论宣传等方式宣传利好消息，在项目开始阶段就进行项目价值营销。【盈利模式】
“区域开发、土地增值”是企业与政府在土地一级开发中的利益交集，是政府和开发企业的共同目标政府进行一级开发可以实现地区经济发展、推进城市化、解决民生问题、体现政治成就等。
而企业进行一级开发的主要目的是利润，同时还有战略发展目的和品牌效益等。
两者在此可以有一个利益的交集，就是推进区域开发，实现土地增值。企业从一级开发中获利的方式主要就是一级开发固定收益、奖励、税费减免等，以及分享土地增值收益。最核心的就是获取优先、低价拿地的权利【资金规律】
区域增值与投资不同步一级土地开发有一个比较明显的特征，也可以叫做规律，就是区域增值与投资不同步。
如上图所示最上面一行表达的是一级土地开发周期的各个阶段，包含启动期、成长期、发展期、稳定期等。
红色线代表企业资金投入与产出情况。在启动期阶段，需要大量资金投入到拆迁安置、土地整理、基础设施建设方面，进而达到一个资金峰值，这是第一个关键点。这个阶段压力很大，企业是希望这个时间越短越好。同时，资金峰值的额度是衡量企业资金能力的主要指标，是判断一个项目是否进入的核心因素。第成长期阶段，就开始有一些经营收益和招商收益，或者滚动开发的售卖收益。但是，这个阶段同样要有大量的基础设施建设等投入。当投入和产出总量相等时，就实现了资金回正，这个是第二个关键点。如果回正时间过长，项目可行性也很不理想。
然后就到了持续发展期，这个阶段比较轻松，产出多，投入少，企业压力就会变得很小。
图中下方的蓝线代表区域土地价值的增长轨迹。随着企业一级开发的进程推进，基础设施、公共服务设施逐渐完善，片区发展逐渐成熟，土地价值是逐渐增长的。进入稳定期后，增长速度明显放缓，完全符合边际递减规律。可以看出，基建投入与区域价值之间的关系存在以下规律：大规模投入集中在开发前期前期出现最大资金缺口点区域价值随着投入不断增加土地价值的边际递减规律【4个投资风险】
一级开发属于典型的重资产开发，面临诸多风险，主要有以下四种：1. 高资金成本一级开发对投入产出有非常严格的要求，特别是要求投资变现周期尽量缩短。房地产开发的钱大多是借来的，很少用到自有资金，借钱都会产生资金成本。现阶段，银行融资的利息普遍在10个点左右，能够找到8个点的资金已经是很乐观了。一级开发的固定收益通常是8-15个点，加上一级开发实施过程中一些不可预见的成本，可见一级开发的利润率是十分低的。加上一级开发周期又很长，所以资金投入风险是很大的。

2. 融资渠道缺失

银行融资方式制约了一级开发企业的融资需求，企业自身解决融资问题难度大。

房地产融资渠道面临“钱荒”的处境。
融资渠道常用的就是银行借贷、上市融资、基金投资、合作方投资等，银行借贷是最常见的一种方式，银行借贷是需要抵押物的，在一级土地开发里，抵押物很难界定。举一个贵阳的例子，一个旧城区改造项目（“三变”政策），一条政府形象大道通过项目内部。政府要先行完成形象大道的贯通工作，大道范围内现状建筑物的拆迁安置工作需先开展，要求企业垫付该部分成本，后期将在改造项目地价中折抵。改造项目并没有签订开发协议或合同，去银行融资无抵押物。想利用借贷资金完成形象大道拆迁成本的投入并没有办法实现，如果想继续推进项目，就需要占用自有资金。3. 土地制约

一二级联动存在政策壁垒，一级开发投资的变现风险巨大，如何成功获得土地成为头等大事。

这个风险是最常见的。我前面说到，一级开发的固定收益是十分有限的，增值收益也有限的情况下，我肯定是希望能够优先低价拿地进行二级房地产开发。经过多个城市项目经验了解，现阶段可以实现一二级联动的城市只有深圳、东莞、昆明、贵阳等极个别城市。并且，贵阳和昆明在逐渐收紧。其他城市针对住宅类用地只能通过招拍挂方式获取，且不可以在出让条件中设置任何明显的排他条件，充分体现了土地供应的公平、公正、公开原则。
4. 政治风险做规划与政府打交道多，十分清楚，做政府项目就怕政府换届。做一级土地开发更怕政府换届，一级土地开发的周期长，利益主体多，问题复杂，政治的变化对其影响是十分重要甚至致命。

政府换届变化无常，随时可能被出局，政府承诺兑现度极差。

【3个核心问题】

核心问题：确保土地按时供应，确保收益合法收回，明确双方责权

为了降低风险，一级土地开发中有三个核心问题需要十分重视：
1. 土地流转

确保适当的时候、适当数量的土地推向市场

为什么说土地流转麻烦？我国从土地权属看，分为了国有土地和集体土地，从用途上看又分为农用地、建设用地和未利用地。土地流转过程中会涉及到权属的变更和用途的改变，每一个变更和改变都有很多政策限制和约束。
城市规划与土地利用计划、城市发展与房地需求共同决定政府的土地供应计划。将土地从毛地变成净地、从生地变成了熟地，储备之后进行土地供应，在这个土地储备与供应的过程中也有很多的限制和约束，比如单宗土地出让最大规模是有明确限制的。

农用地转用 VS土地征收

在这里我想重点说明两个点，一个是农用地转用和土地征收的区别。刚才说到，土地用途分为农用地、建设用地和未利用地，权属分为国家所有和集体所有。如果我们要在农用地上做建设，需将农用地转变成建设用地，属于农转用。农转用是一个十分难操作的事情，通常都要上到省一级单位审批。
如果是将集体用地转变成国有用地，就属于土地征收，需要支付土地补偿、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费；

基本农田是红线

说农用地转用难，用基本农田更是难上加难。国家关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见中明确提出：耕地红线绝不能突破，永久基本农田绝不能随便占用，因此耕地在一级开发中是红线，是高压线。
基本农田调整难度十分之大，基本农田的调整基本都要上到国务院审批。哪怕地方政府领导拍胸脯打包票也只能说是这位领导不懂，也不可相信基本农田可以随便调整和占用。原则是不建议打基本农田的主意。另一个需要指出的是，在过去，基本农田占用是可以通过占补平衡的方式解决。当时地方政府为了开发建设，将基本农田调整为建设用地，但是并没有真的补充基本农田，这么就导致了很多基本农田落在了一些现状看上去并不是农田的地方，比如沼泽、滩涂、荒山等未利用地上，在拿到一个项目的时候，如果简单的凭现状用地功能来判断是否为基本农田就容易被误导。
2. 资金流转

明确一级开发成本构成方式，确定资金的管理方式

首先了解下一级土地开发成本都有哪些。
一级土地开发主要包含两部分：第一部分是项目的开发成本，包含前期费用、拆迁费用、土地征转费用、市政基础设施、公共服务设施建设费用、其他工程建设费用等。

第二部分是项目的开发间接费用，包含管理费用、财务费用、销售费用、不可预见费用、应纳税款等。

此处不做详解，后续将专篇文章讲一讲开发成本的详细内容。

政府算大账，企业算小账，大平衡指导出让底价、小平衡指导投资计划

在这里我们需要明确一个内容，一级开发和二级开发最本质的区别在于钱在不同主体的手里。二级开发的钱是房地产商卖了房子的收入直接回到自己手里，但是，一级开发卖了地的土地出让金是回到政府手里的，总所周知，从政府手里拿钱是一件十分不容易的事情。
政府与开发商对一级开发资金流转有不同看法，整体来看是政府算大账，企业算小账。从政府角度，因为一套有利于政府的资金流转路径，政府只需要保证项目整体开发投资的平衡，这个账可以用来判断土地出让价格、规划调整和成本控制。滚动开发，年度开发计划，年度资金投入产出计划，年度融资计划，年度资金压力测评而从企业角度，因为钱最开始都要回到政府手里，企业需要明确的知道一级土地开发的成本和收益什么时候能够回来多少。所以企业需要采用滚动开发的方式，在开发过程中进行年度投资回报测算，用来指导企业的年度开发计划、年度投入产出计划等。

收支两条线——投资是核准制，财政支出是预算制

一级开发的土地出让金是回到政府手里的，给企业带来很大的资金风险，最主要的原因就是政府的资金是收支两条线。投资是核准制，财政支出是预算制

政府所有的投资都是要经过审计的，合法合规的投资需要保证四流合一（招标、合同、发票、银行流水），就是需要公开招标、签订合同、有正规发票还要有银行转账流水，缺一不可；

从2007年开始，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。每年第三季度，有关部门要严格按照财政部门规定编制下一年度土地出让收支预算。每年年度终了，有关部门要严格按照财政部门规定编制土地出让收支决算。

收支两条线——资金流转的核心问题是确保一级开发主体资金投入与土地增值收益及时收回

我们举一个例子来看下土地出让金是如何覆盖一级土地开发成本和分配增值收益的。假如一个一级开发项目是2000亩地，每亩500万，土地出让金总额为100亿。这100个亿土地出让金直接就会进到政府的口袋里。第一项扣除税费计提，不同城市的计提比例是不同的，平均下来差不多是20%，按20亿计（被国家拿走）。第二项是支付征地拆迁安置的费用，按20亿计。第三项是扣除基础设施建设费用，按30亿计。最后才是扣掉资金成本和管理费用、税费等等，按10亿计。最终只有20亿是增值收益，然后才能按照政府约定的一个比例与政府进行分成。

这是一个十分理想的理论模型。

现实中，因为支付是需要预算制的，除了税费计提外，其他每一个部分都会受到限制。

在实际项目推动中，会经常听政府说：我们很穷，我们没钱推项目。

当政府卖了地，有了钱，政府会说：我们虽然有钱，但是给不了你啊，我们所有的花费是要预算的，政府还有很多要花钱的地方，还是给不了企业。

举一个上海的例子，政府规划了一片工业用地，准备通过转型升级用于发展汽车相关的研发产业。产业基础和发展方向还是很好的，但是做了一级开发测算，成本达到了120个亿，而按照控规及当下市场行情，土地出让金仅有45个亿。怎么说呢，就是上文模型中的那个100亿变成了45亿，征地拆迁+基础设施建设的50亿变成了120亿。在这种情况下会怎么算呢，还是要先扣除20%计提，剩下的才能用于返还一级开发成本，这已经不是资金如何返还的问题了，而是经济可不可行的问题。政府在这个阶段会想办法如何平掉这个账，一般会采用产业运营税收补偿的方式，答应今后几年内的税收会给企业。先不说政府能不能收到那么多税，单说这个税收能不能给到企业，未来事情谁敢保证。何况投入的钱还都是借来的，时间就是金钱。

3. 政企合作

确定组织架构、参与方式、增值收益分成方式和管控方式一级土地开发本身是政府的事情，社会企业来做通常有种身份不太适合的问题，因此通常都要与地方政府的城投公司合资成立项目公司一同开发。现在的政府都很聪明，因为很多的处级政府领导都是了70后，这年代出生的人眼界宽、要求高，很难被忽悠。甚至能忽悠企业，给企业谈理想谈情怀，希望企业做当地的一个产业项目（产业项目一般很难挣钱）。

所以在签订协议的时候需要明确政企之间的组织架构、参与方式、管控方式和增值收益分成方式，如果这个都不界定清楚，在实际推进过程中简直一点保障都没有。

（完）